省政府關于深化集體林權制度改革的實施意見
蘇政發〔2008〕100號 2008年11月24日
各市、縣人民政府，省各委、辦、廳、局，省各直屬單位：
改革集體林權制度，是農村家庭承包經營制度在林業上的延伸拓展，是對農村土地經營制度的豐富完善，是促進現代林業發展、農民增收的重要舉措，是建設生態文明、推動經濟社會可持續發展的強大動力。近幾年來，全省各地積極推進林權制度改革，有效地調動了廣大農民和社會力量參與林業建設的積極性，促進了林業生產力發展，為我省經濟社會發展和生態省建設作出了重要貢獻。但部分林業資源產權不明晰、經營機制不靈活、利益分配不盡合理現象依然存在。為進一步解放和發展林業生產力，建立適應現代林業發展要求的集體林權制度和經營機制，加快綠色江蘇建設步伐，根據《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》（中發〔2008〕10號），結合江蘇實際，現就深化集體林權制度改革提出如下實施意見。
一、深化集體林權制度改革的指導思想、基本原則和總體目標
（一）指導思想。全面貫徹黨的十七屆三中全會和省委十一屆五次全會精神，以科學發展觀為指導，緊緊圍繞實現“兩個率先”和綠色江蘇建設目標，不斷創新集體林業經營的體制機制，進一步明晰林地使用權和林木所有權，放活林地林木經營權，落實處置權，保障收益權，加快林業發展步伐，為建設社會主義新農村和構建社會主義和諧社會作出積極貢獻。
（二）基本原則。堅持農村基本經營制度，積極穩妥推進改革，確保規范操作；堅持統籌兼顧各方面利益，尊重農民意愿，確保農民得實惠、生態受保護；堅持因地制宜，依法辦事，確保改革符合當地實際。
（三）總體目標。用2年左右時間，基本完成明晰產權、落實集體林地使用權和林木所有權的改革任務。在此基礎上，逐步完善政策，建立產權歸屬清晰、經營主體明確、責權劃分具體、利益分配合理、流轉程序規范、融資渠道通暢、監管服務到位的集體林權制度，實現資源增長、林業增效、農民增收、生態改善的目標。
二、深化集體林權制度改革的主要內容
（四）改革的范圍和重點。改革的范圍是：農村集體經濟組織的林地和林木。改革的重點是：目前仍由農村集體經濟組織經營，以及雖已通過招標、拍賣、公開協商等方式明確經營管護主體、但尚未明晰初始產權的集體商品林、宜林地。按照逐級負責、分級調處的原則，積極調解有爭議的林地和林木權屬爭議，爭議未解決前暫不納入改革范圍。
（五）明晰產權。在堅持集體林地所有權和林地用途不變的前提下，依法將集體統一經營的集體林地和林木，通過均股、均利等方式將產權落實到本集體經濟組織的農戶。對已通過招標、拍賣、公開協商等承包方式明確其他經營管護主體、但尚未明晰本集體經濟組織成員初始產權的集體林地，應當按照均股、均利方式將產權落實到本集體經濟組織成員。已經承包到戶或流轉的集體林地，符合法律規定、承包或流轉合同規范的，要予以維護；承包或流轉合同不規范的，要予以完善；不符合法律規定的，要依法糾正。
已劃定的自留山，由農戶長期無償使用，不得強行收回，不得隨意調整。分包到戶的責任山，保持承包關系穩定，承包期內允許繼承。責任山承包到期后，可以以均股、均利方式在本集體經濟組織內落實產權，也可以依法繼續實行家庭承包經營，承包期為70年。對面積、界址不清的責任山，在明晰界址的基礎上完善承包合同，明確雙方的權利和義務。
集體林地林木產權改革方案，要按照村民民主議事的方式審議通過。在明晰產權過程中，集體林地的產權關系不能因行政區劃的調整而隨意變更。行政區劃調整以后合并的村和村民小組，明晰集體統一經營的林地林木產權時，原則上以合并前的村或村民小組為單位進行。在農村土地二輪承包時，如果是按合并后的村或村民小組確權、并經2/3以上村民或農戶同意的，應當按照合并后的村或村民小組進行確權。
國有林業場圃、自然保護區、森林公園等單位經營管理的集體林地林木，要明晰權屬關系，依法維護經營區的穩定和林權權利人的合法權益。
（六）勘界發證。明確林地林木產權關系后，要依法進行確權勘界、登記，核（換）發林權證書，做到圖、表、冊一致，人、地、證相符。尚存在林權糾紛的，依法調處解決后再核發林權證。各級林業主管部門應明確專門的林權管理機構，承辦同級人民政府交辦的林權登記造冊、核發證書、檔案管理、流轉管理、林地承包爭議仲裁、林權糾紛調處等工作。
（七）放活經營權。實行商品林、公益林分類經營管理。商品林經營者可依法自主決定經營方向和經營模式，生產的木材自主銷售，按規定享受國家林業相關優惠政策；經營者自愿按照公益林經營的，根據公益林區劃界定標準和有關條件，可依法依規劃定為公益林，列入森林生態效益補償范圍。
按照均股、均利方式明晰產權的集體林地，通過集體民主議事決策程序，可以由集體統一經營管理，也可以通過招標、拍賣、公開協商等方式落實承包經營主體，在同等條件下本集體經濟組織成員享有優先承包權。為保護集體經濟組織及其成員的長期收益，承包經營期限應合理確定。鼓勵集體經濟組織成立股份合作社、專業合作社等，對集體林地實行規模經營。
（八）落實處置權。在不改變林地用途的前提下，林地承包經營權人對擁有的林地承包經營權和林木所有權可依法采取轉包、出租、轉讓、入股、抵押等方式進行流轉，或作為出資、合作條件進行開發利用。流轉林地經營權和林木所有權的期限，不得超過承包期的剩余期限。林權流轉要使用林業部門統一規范的林地經營合同文本，明確權屬關系和雙方的權利與義務。
（九）保障收益權。農戶承包經營林地的收益，歸農戶所有。按照均股、均利方式明晰產權的，集體經濟組織應將不低于70%的收益平均分配給本集體經濟組織成員，其余要用于集體公益事業。依法保護林地承包經營者的合法權益，嚴禁在林地發包過程中亂攤派、亂收費，變相加重經營者負擔。
征收農戶承包的林地，要依法足額予以補償。任何單位和個人不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收林地的補償經費。支付給農村集體經濟組織的林地補償經費的使用和分配，由本集體經濟組織成員討論決定。
三、完善集體林權制度改革的配套政策
（十）完善林木采伐管理機制。在堅持森林采伐管理制度的前提下，進一步放寬對商品林的采伐管理。對定向培育并達到一定規模的工業原料林經營單位，實行采伐限額單列，并予以充分滿足。對農戶個人經營的商品林，符合采伐條件的，實行即申即批。對成熟的人工商品用材林，在采伐限額內優先審批。實行林木采伐審批公示制度，簡化審批程序。
（十一）建立森林資源資產評估體系和流轉市場。按照國家有關規定，抓緊建立森林資源資產評估和監督管理制度，加強林地、林木流轉管理，建立健全產權交易平臺，為林權流轉提供規范化服務，維護交易各方合法權益。縣級以上林業技術推廣、林業科研教學、森林資源監測等單位，可以依法依規提供森林資源資產評估咨詢服務。抓緊制定森林資源流轉管理辦法，規范流轉程序，保障公平交易。根據森林資源分布狀況，建立區域性森林資源資產流轉交易市場，為規范流轉創造條件。
（十二）推進林業投融資改革。增加林業信貸投放，完善林業貸款財政貼息政策，擴大面向農戶的林業小額信貸和聯保貸款。鼓勵商業銀行、農村信用合作社等金融機構，開發林權抵押貸款等適合林業特點的信貸產品。鼓勵林業企業上市融資。林業部門要做好林權抵押登記工作，在抵押貸款期間，未經抵押權人同意，不得發放林木采伐許可證，不予辦理林權變更手續。鼓勵保險機構開發與林業相關的保險產品，開展林業保險試點，將林業保險納入政策性農業保險，提高林業經營者抵御自然災害的能力。
（十三）加強鄉鎮林業站和林業社會化服務體系建設。鄉鎮林業工作站承擔基層林業政策宣傳、資源保護、生產組織、科技推廣和社會化服務等公益性職能。林業面積較大的鄉鎮，可在現有鄉鎮農業技術服務中心增掛鄉鎮林業站牌子，配備專職或兼職林業技術人員，經費納入地方財政預算，保證基層林業技術隊伍穩定。重點培育一批輻射面廣、帶動力強的林業專業合作組織和林業經濟實體，促進林業規模化、標準化、集約化經營。
（十四）建立支持集體林業發展的公共財政制度。各級政府要建立和完善森林生態效益補償基金制度，按照“誰開發誰保護、誰受益誰補償”的原則，多渠道籌集森林生態效益補償基金。各級財政要按照分級管理、事權與財權相匹配的原則，將公益林的規劃、建設、保護和管理經費納入地方人民政府財政預算。省財政對省級以上公益林按一定標準予以補助，市、縣（市、區）財政根據實際情況對本級以上公益林予以補助，并根據經濟發展情況逐步提高補償標準。完善支持林業發展的財政政策，逐步降低育林基金征收標準。各級政府要將林業部門行政事業經費納入同級財政預算，將國有、集體林業場圃的教育、交通、供水、供電、通信等基礎設施建設納入相關行業發展規劃。
四、切實提高集體林權制度改革的組織領導水平
（十五）加強組織領導。集體林權制度改革政策性強、涉及面廣、工作量大。各級政府要把深化集體林權制度改革作為一件重要工作來抓，切實加強組織領導。省政府成立省集體林權制度改革工作領導小組，負責研究確定推進改革工作的重大事項。領導小組辦公室設在省林業局，負責日常工作。林區有關市、縣（市、區）也要成立相應的領導小組和工作班子，制定工作計劃，明確目標任務，擬定實施意見，扎實推進改革。各有關部門要各司其職、密切配合，積極參與改革，形成支持改革的合力。嚴肅工作紀律，黨員干部特別是各級領導干部要以身作則，決不允許借改革之機，為本人和親友謀取私利。集體林權制度改革的工作經費納入同級財政預算，足額落實到位。
（十六）積極穩妥推進。在搞好調查摸底充分掌握本地社情、民情、林情的基礎上，科學制定集體林權制度改革方案。嚴格按照法定程序，規范操作，先易后難，有步驟、分階段推進改革。各地可以選擇具有代表性的地方進行改革試點，在試點成功基礎上全面推開。
（十七）強化管理服務。加強宣傳教育，把握正確的輿論導向，提高農民的民主意識和法制意識。健全糾紛調處工作機制，妥善解決林權糾紛，及時化解矛盾，維護農村穩定。各級林業主管部門要適應改革新形勢，進一步轉變職能，加強林業管理、公共服務、執法監督。做好改革過程中檔案的收集整理，保證檔案資料完整、準確、規范。加強對深化集體林權制度改革工作的目標考核和督促檢查，確保改革有序推進、取得實效。