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蘇發(fā)〔2014〕16號
按照中央關(guān)于全面深化改革的決策部署，為深化我省財稅體制改革，加快建立現(xiàn)代財政制度，促進江蘇經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，現(xiàn)提出如下實施意見。
一、總體要求
（一）指導(dǎo)思想
以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，深入貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會和省委十二屆七次全會精神，立足江蘇發(fā)展實際，遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，堅持繼承與創(chuàng)新結(jié)合，堅持效率與公平兼顧，圍繞改進預(yù)算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，進一步深化財稅體制改革，發(fā)揮其在全面深化改革中的基礎(chǔ)性和支撐性作用，促進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為我省實現(xiàn)“兩個率先”的奮斗目標提供重要政策導(dǎo)向、物質(zhì)基礎(chǔ)和財稅制度保障。
（二）基本原則
正確處理政府與市場的關(guān)系。圍繞使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，切實轉(zhuǎn)變政府職能，堅持有進有退、有所為有所不為，減少政府對資源的直接配置，提高財政政策導(dǎo)向性、精準性，更有效地激發(fā)市場主體與社會力量的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，增強微觀經(jīng)濟發(fā)展活力。
正確處理效率與公平的關(guān)系。以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發(fā)點和落腳點釋放財稅改革紅利，完善稅費征管體系和方式，公平稅負，構(gòu)建以稅收、社會保障、轉(zhuǎn)移支付為主要手段的再分配調(diào)節(jié)機制，推進基本公共服務(wù)均等化，促進權(quán)利、機會及規(guī)則平等，讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全省人民。
正確處理省級和市縣的關(guān)系。保持現(xiàn)有財力格局總體穩(wěn)定，科學(xué)把握省級和市縣財政分配關(guān)系，發(fā)揮好兩個積極性。既要保障省級推進重大改革、維護市場統(tǒng)一、促進基本公共服務(wù)均等化、實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)濟調(diào)控的能力，又要充分考慮地方利益和分級管理的需要，調(diào)動市縣推進改革的積極性，增強基層發(fā)展活力。
正確處理財稅改革和其他改革的關(guān)系。注重財稅改革與各項改革的關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性及互動性，堅持立足全局、統(tǒng)籌推進，既要使財稅改革得到其他改革的配合，也要通過財稅改革為其他改革提供財力保障和動力支持，形成協(xié)同推進改革的合力，著力破解影響科學(xué)發(fā)展的瓶頸問題。
（三）主要目標
按照國家新一輪財稅體制改革確定的“完善立法，明確事權(quán)，改革稅制，穩(wěn)定稅負，透明預(yù)算，提高效率”的基本思路，穩(wěn)步推進我省財稅體制改革各項工作，到2016年，基本完成深化財稅體制改革的重點工作和任務(wù)，2020年基本建立有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、有利于搞活微觀市場主體、有利于建立公平統(tǒng)一市場、有利于基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)代財政制度。
二、實施規(guī)范透明的預(yù)算制度
（四）完善政府全口徑預(yù)算管理體系。實行公共財政預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、政府性基金預(yù)算和社會保險基金預(yù)算有效銜接的全口徑預(yù)算管理體系。細化公共財政預(yù)算編制，提高年初預(yù)算到位率。按照“以收定支，收支平衡”原則編制政府性基金預(yù)算，建立政府性基金調(diào)入公共財政預(yù)算統(tǒng)籌使用機制。完善國有資本經(jīng)營預(yù)算，所有國有企業(yè)納入國有資本經(jīng)營預(yù)算編制范圍，逐步提高國有資本經(jīng)營收益上繳比例，2015年達到20%、2018年達到25%、2020年達到30%。加大國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)入公共財政預(yù)算支持社會民生力度。實現(xiàn)社會保險基金全口徑管理，分險種編制社會保險基金預(yù)算，探索通過市場化基金、多元化投資運營保障基金收支平衡和結(jié)余資金保值增值。
（五）健全透明預(yù)算制度。政府預(yù)算全部公開到支出功能分類項級科目，轉(zhuǎn)移支付預(yù)算細化到具體項目。除涉密部門外，所有使用財政撥款的部門全部公開本部門預(yù)決算，部門預(yù)算公開到支出功能分類的項級科目，并逐步公開到基本支出和項目支出，探索部門決算按經(jīng)濟分類公開。所有財政撥款的“三公”經(jīng)費詳細公開，2015年公開“會議費”和“培訓(xùn)費”。逐步公開政策制定、項目評審、資金分配、績效評價、財政監(jiān)督等決策過程和依據(jù)。2015年全省縣及縣級以上政府全面公開政府預(yù)決算、部門預(yù)決算及“三公”經(jīng)費預(yù)決算。
（六）探索中期財政規(guī)劃管理。開展中期預(yù)算研究和試點，從2015年起試編三年財政滾動規(guī)劃。改進年度預(yù)算控制方式，審核預(yù)算的重點由平衡狀態(tài)向支出預(yù)算和政策拓展。建立跨年度預(yù)算平衡機制，健全預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金制度，當年超收財力除按規(guī)定用于黨委、政府確定的重點項目和民生政策等必要支出外，其余轉(zhuǎn)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。繼續(xù)推進權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告編制試點。
三、實行有利于財力合理下傾的財政體制
（七）完善省以下財政管理體制。規(guī)范省與市縣間收入分配關(guān)系，加大財政調(diào)節(jié)力度，強化財政體制約束力。保持現(xiàn)有省級與地方財力格局總體穩(wěn)定及省級調(diào)控能力，實施新一輪省以下財政管理體制，繼續(xù)加大財力下傾。完善縣鄉(xiāng)財政體制，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政保障運行和服務(wù)發(fā)展的能力。落實村級組織運轉(zhuǎn)保障政策，實施省對經(jīng)濟薄弱地區(qū)村級運轉(zhuǎn)經(jīng)費補助標準動態(tài)調(diào)整機制。
（八）探索建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。遵循政府治理規(guī)律和中央改革要求，合理區(qū)分省及省以下政府職能職責(zé)，實現(xiàn)權(quán)力責(zé)任統(tǒng)一。在教育、衛(wèi)生、交通等基本公共服務(wù)領(lǐng)域開展先行先試，劃分省與市縣政府事權(quán)和相應(yīng)支出責(zé)任。跨地區(qū)且對其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù)事項，省級通過轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)部分地方事權(quán)支出責(zé)任。
（九）優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度。嚴控新增專項轉(zhuǎn)移支付項目和規(guī)模，整合規(guī)范現(xiàn)有專項轉(zhuǎn)移支付項目，2015年省對地方專項轉(zhuǎn)移支付項目減少1/3左右。增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比重，加大對經(jīng)濟薄弱地區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度。凡按人均等客觀指標測算的專項轉(zhuǎn)移支付資金原則上改由定向一般性轉(zhuǎn)移支付下達。在本輪財政體制執(zhí)行期內(nèi)，力爭一般性轉(zhuǎn)移支付與專項轉(zhuǎn)移支付比例達到1︰1。實施省對市縣轉(zhuǎn)移支付資金分配與按照財政保障能力分類分檔結(jié)果掛鉤機制。
（十）調(diào)整和完善市縣基本財力保障機制。圍繞中央“保工資、保運轉(zhuǎn)、保民生”要求和目標，進一步完善基本公共服務(wù)保障體系，合理確定并動態(tài)調(diào)整基本保障項目和保障標準。省財政逐年加大資金支持力度，不斷健全獎補辦法，鼓勵市縣提高自我保障能力并向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下傾財力。
（十一）規(guī)范各地自行制定的財稅優(yōu)惠政策。與國家政策相抵觸的財稅優(yōu)惠政策一律廢止或修訂，重申或明確優(yōu)惠政策終止期限，執(zhí)行到期的不再延續(xù)。省以下各級政府逐步建立并執(zhí)行財稅優(yōu)惠政策合法性審查機制和問責(zé)制度，嚴禁各地政府違規(guī)或變相減免稅費，嚴控對競爭性領(lǐng)域的財政支出。
四、完善有利于科學(xué)發(fā)展的稅收制度
（十二）深入推進營改增試點改革。按照國家部署有序擴大營改增試點范圍，研究建筑安裝、銷售不動產(chǎn)和金融保險等重點行業(yè)營改增對我省相關(guān)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟產(chǎn)生的影響。充分發(fā)揮營改增試點在推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面的積極作用，加快我省二三產(chǎn)業(yè)融合和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展。
（十三）順應(yīng)國家稅制改革探索完善地方稅體系。密切關(guān)注國家稅制改革方向，積極參與國家關(guān)于房地產(chǎn)稅、消費稅、環(huán)境保護稅、城建稅、資源稅及車輛購置稅等改革。加強地方稅稅源管理，提高財政收入的質(zhì)量和穩(wěn)定性，逐步構(gòu)建科學(xué)、合理、完善的地方稅體系，保障承擔(dān)事權(quán)范圍內(nèi)相應(yīng)支出責(zé)任的財力需要。
（十四）積極探索國家重大區(qū)域經(jīng)濟政策在我省“落地”、“復(fù)制”的實現(xiàn)形式。抓住國家推動自貿(mào)區(qū)試點、建設(shè)長江經(jīng)濟帶、建設(shè)“一帶一路”等重大機遇，學(xué)習(xí)借鑒試點地區(qū)的體制機制創(chuàng)新，積極爭取稅收、金融、貿(mào)易便利化等國家試點改革政策在本地區(qū)先行先試或復(fù)制推廣。鼓勵各地探索通過財政政策和稅收政策的聯(lián)動，縮小與試點地區(qū)的政策性差距。
五、充分發(fā)揮財政調(diào)控作用
（十五）促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整。發(fā)揮財政宏觀調(diào)控優(yōu)勢為市場機制有效運行營造良好環(huán)境。進一步優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，運用財政政策支持加快投融資體制改革，保持固定資產(chǎn)投資合理增長。探索采用風(fēng)險補償方式吸引金融機構(gòu)加大對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的支持力度。清理產(chǎn)能過剩行業(yè)財稅優(yōu)惠政策，推進有關(guān)行業(yè)壓縮產(chǎn)能，鼓勵兼并重組。完善促進文化、金融、旅游、養(yǎng)老、健康等服務(wù)消費發(fā)展的財稅政策，鼓勵探索以產(chǎn)業(yè)基金方式促進現(xiàn)代服務(wù)業(yè)提速發(fā)展。支持農(nóng)村流通體系建設(shè)，保障重要農(nóng)產(chǎn)品供給。繼續(xù)加大對市場信用體系、標準體系以及監(jiān)管執(zhí)法的支持。鼓勵探索新型商業(yè)模式創(chuàng)新，培育新型業(yè)態(tài)，更大力度推動信息化和工業(yè)化融合發(fā)展、科技和市場有機結(jié)合，積極推進智慧江蘇建設(shè)。
（十六）支持開放型經(jīng)濟發(fā)展。保持外貿(mào)穩(wěn)定增長，適時調(diào)整出口退稅分級負擔(dān)比例，市縣出口退稅負擔(dān)減輕部分統(tǒng)籌用于支持外貿(mào)發(fā)展。發(fā)揮江蘇企業(yè)國際化基金的引導(dǎo)作用，鼓勵企業(yè)開拓新興市場和發(fā)展中國家市場，支持具有自主品牌、核心競爭力和一定規(guī)模的龍頭企業(yè)開展跨國經(jīng)營。大力發(fā)展服務(wù)貿(mào)易，支持商貿(mào)流通改革，鼓勵培育發(fā)展跨境電子商務(wù)。完善支持開發(fā)區(qū)財稅政策，推進開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級。
（十七）助推創(chuàng)新型經(jīng)濟發(fā)展。貫徹國家改革要求，對接社會重大需求，2015年起實施全面重構(gòu)的科研項目資金管理和財政投入機制，提升協(xié)同創(chuàng)新能力，加快創(chuàng)新型省份建設(shè)。優(yōu)化整合省級各類科技計劃、專項、基金，建立健全省級科技專項績效評估、動態(tài)調(diào)整和終止機制。突出企業(yè)作為技術(shù)創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化的主體作用，用好用足各類鼓勵科技創(chuàng)新的財稅優(yōu)惠政策，主要由市場決定技術(shù)創(chuàng)新項目和經(jīng)費分配，實施類別化支持。推進科技與金融結(jié)合，整合設(shè)立江蘇省科技金融風(fēng)險補償基金。
（十八）激發(fā)中小企業(yè)活力。按“就高”原則落實國家各項結(jié)構(gòu)性減稅政策，清理規(guī)范行政審批前置服務(wù)及收費行為，進一步減輕中小企業(yè)稅費負擔(dān)。鼓勵金融領(lǐng)域創(chuàng)新，支持建設(shè)多層次資本市場體系，引導(dǎo)金融資源支持中小企業(yè)。支持企業(yè)通過兼并重組做大做強，鼓勵帶動上下游產(chǎn)業(yè)鏈以及中小企業(yè)發(fā)展的總部經(jīng)濟。
（十九）協(xié)調(diào)推動相關(guān)領(lǐng)域改革。運用財政政策支持農(nóng)村綜合改革試點，有序促進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。探索農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)辦法，實施財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤。改革財政扶貧資金管理，全面建立精準扶貧機制。實施生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付制度，深化城市揚塵排污收費制度改革，完善排污權(quán)有償使用與交易政策，建立并實施水環(huán)境區(qū)域間橫向轉(zhuǎn)移補償制度。建立健全國有文化企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)，實施監(jiān)事會委派制度。探索建立財政支持文化與金融結(jié)合的財政政策體系。加快推進并完善事業(yè)單位分類改革和經(jīng)費保障機制，事業(yè)單位全部收支納入預(yù)算管理；對公益一類事業(yè)單位，逐步實現(xiàn)正常運轉(zhuǎn)經(jīng)費財政全額保障；對公益二類事業(yè)單位，財政適當予以經(jīng)費補助，并通過積極推行政府購買服務(wù)等方式予以支持；研究制定財稅優(yōu)惠政策，加快推進生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制。推動省以下法院、檢察院經(jīng)費省財政統(tǒng)一管理。
六、優(yōu)化財政資源配置方式
（二十）改革財政資金分配政策和支持方式。清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付項目，2015年建立專項轉(zhuǎn)移支付管理清單制度并實行定期評估和退出機制。清理目標、用途相同或相近的專項資金，從政策制度、分配使用等方面進行實質(zhì)性整合。探索省對市縣財政轉(zhuǎn)移支付資金的整合，賦予市縣更多自主分配權(quán)。實行因素法分配專項資金。改革財政性資金對競爭性領(lǐng)域的支持方式，變直接投入為間接引導(dǎo)，逐步減少并退出競爭性領(lǐng)域的無償支持政策。
（二十一）嚴格規(guī)范預(yù)算執(zhí)行。預(yù)算編制與執(zhí)行進度掛鉤，不能按期下達或無法執(zhí)行的項目按規(guī)定程序收回資金，并相應(yīng)減少安排其今后年度預(yù)算。嚴禁違規(guī)將國庫資金轉(zhuǎn)入財政專戶等“以撥代支”行為，嚴控并逐步取消專項支出財政專戶，實行預(yù)算單位基本賬戶零余額化，嚴禁上下級部門間直接劃撥財政資金，嚴格權(quán)責(zé)發(fā)生制核算范圍。政府性基金支出進度與序時收入進度基本匹配，力爭實現(xiàn)“當年收入、當年支出”。結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金及暫付款、暫存款定期清理，有效盤活財政資金存量。
（二十二）強化基本公共服務(wù)均等化的財政保障。保持基本公共服務(wù)財政支出與經(jīng)濟社會發(fā)展總體水平和政府財力的增長相適應(yīng)，支持強化縣級財政保障基本公共服務(wù)能力。覆蓋各級各類教育的生均撥款實行動態(tài)調(diào)整，政府主導(dǎo)資助體系全覆蓋。健全公共就業(yè)服務(wù)經(jīng)費保障機制，完善城鄉(xiāng)均等的就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系建設(shè)。穩(wěn)步提高涉保人員社會保障水平。建設(shè)現(xiàn)代醫(yī)療衛(wèi)生體系，建立醫(yī)療衛(wèi)生長效補償、服務(wù)定價和考評機制，加快推進公立醫(yī)院綜合改革。推進住房保障體系建設(shè)，創(chuàng)新政策性住房投融資機制。
七、規(guī)范政府財稅管理
（二十三）規(guī)范政府收支管理。堅持依法組織收入，收入預(yù)算逐步從約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性，各級政府科學(xué)安排全年收入預(yù)算，不得脫離當?shù)囟愒磳嶋H向征管部門下達收入任務(wù)。健全并嚴格落實財政收入征繳、退庫制度，嚴格按照收入級次管理收入，堅決防范和禁止虛收空轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)引稅款、預(yù)征稅款、應(yīng)退不退及混庫行為。加強政府非稅收入管理，清理取消不合理不合法的行政事業(yè)性收費，進一步完善收費公示、聽證制度，除國家規(guī)定外，把所有非稅收入納入預(yù)算管理。繼續(xù)完善財政運行質(zhì)量考核評價體系，實行財政收入質(zhì)量管理通報問責(zé)。弘揚厲行節(jié)約優(yōu)良作風(fēng)，規(guī)范公務(wù)支出標準，嚴格控制一般性支出。調(diào)整和取消省級專項資金市縣配套政策。嚴格落實中央要求，一律取消各級黨委、政府出臺的重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值等掛鉤的政策。
（二十四）加強政府性債務(wù)管理。各級政府加強政府性債務(wù)源頭管理，嚴格審批新增投資建設(shè)項目。財政部門扎口管理政府性債務(wù)，嚴格舉債審批和計劃管理，嚴格控制土地儲備融資規(guī)模和債務(wù)余額，嚴禁鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接或擔(dān)保融資舉債。實行政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制、償債準備金制度和問責(zé)追究制度。推進債務(wù)預(yù)算管理，建立地方政府信用評級制度。建立以政府債券為主的地方政府舉債融資機制，開展專項債、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政府和社會資本合作投融資模式等改革試點。實施政府性債務(wù)動態(tài)監(jiān)控，財政部門定期向同級黨委、政府專題報告政府性債務(wù)情況。審計部門對地方各級黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)政府債務(wù)舉借、管理和使用情況及以政府投資為主的重大項目建設(shè)和管理情況進行重點審計。組織人事部門將債務(wù)審計結(jié)果作為政績考核重要依據(jù)。
（二十五）創(chuàng)新財稅管理體制機制。深化法治財政建設(shè)提升依法理財水平。部門預(yù)算逐步建立項目支出定額標準體系，實現(xiàn)項目預(yù)算滾動管理。逐步將社會保險基金納入國庫集中支付，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中收付制度改革。健全全過程預(yù)算績效管理機制，預(yù)算績效考核納入政府績效管理。積極推動政府向社會力量購買服務(wù)。建立行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置管理制度和配置標準體系，加強對事業(yè)單位出資企業(yè)國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理。適應(yīng)稅制改革的要求，創(chuàng)新稅收管理理念，理順征納雙方權(quán)責(zé)關(guān)系，建立以信息化為支撐的稅收風(fēng)險管理體系。改革稅收管理方式，整合管理平臺，重構(gòu)稅收管理流程，調(diào)整和壓縮管理層級，規(guī)范稅務(wù)檢查，優(yōu)化稅收服務(wù)，推行職責(zé)清單，完善協(xié)稅機制，進一步促進納稅遵從，降低征納成本，提高征管效率。探索建立在地方黨委政府及其組成部門、省屬企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)班子配備具有財經(jīng)崗位經(jīng)歷領(lǐng)導(dǎo)干部的機制。規(guī)范黨政機關(guān)、事業(yè)單位財會人員入職資質(zhì)，探索在資產(chǎn)規(guī)模和財務(wù)支出規(guī)模較大的高校、醫(yī)院和國有大中型企業(yè)等配備或委派財務(wù)總監(jiān)、總會計師。
（二十六）嚴肅財經(jīng)紀律。構(gòu)建財政監(jiān)督與人大監(jiān)督、審計監(jiān)督、行政監(jiān)察及其他經(jīng)濟部門大監(jiān)督格局，實現(xiàn)有效監(jiān)督。強化部門單位預(yù)算編制和執(zhí)行的主體地位，實行財政資金管理使用監(jiān)督問責(zé)，啟動《江蘇省財政監(jiān)督條例》立法工作。完善內(nèi)部控制體系，探索利用信息化手段動態(tài)監(jiān)控所有政府性資金和財政運行的全過程。重點監(jiān)督財稅政策落實情況、財經(jīng)紀律執(zhí)行情況、財政收入質(zhì)量、重大民生支出等，堅決查處財稅違法、違規(guī)行為。