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城市地下空間開發(fā)利用的指導(dǎo)意見
蘇政辦發(fā)〔2020〕58號
各市、縣（市、區(qū)）人民政府，省各委辦廳局，省各直屬單位：
為科學(xué)合理開發(fā)利用城市地下空間資源，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，提升城市綜合承載能力，經(jīng)省人民政府同意，現(xiàn)就進(jìn)一步加強(qiáng)我省城市地下空間開發(fā)利用工作提出如下指導(dǎo)意見。
一、總體要求
以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大精神，立足我省發(fā)展實(shí)際，以促進(jìn)國土空間資源高效利用為目標(biāo)，堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃、合理開發(fā)，堅(jiān)持因地制宜、分類引導(dǎo)，堅(jiān)持公共優(yōu)先、綜合利用，堅(jiān)持政府引導(dǎo)、社會參與，加強(qiáng)城市地下空間科學(xué)利用、復(fù)合利用，逐步建立健全地下空間開發(fā)利用各項(xiàng)管理制度，充分發(fā)揮地下空間在拓展城市發(fā)展空間、增強(qiáng)城市綜合承載能力、保障基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行等方面的重要作用，為加快建設(shè)“強(qiáng)富美高”新江蘇提供空間支撐和要素保障。
二、充分發(fā)揮規(guī)劃統(tǒng)籌引領(lǐng)作用
（一）開展城市地下空間資源調(diào)查評價(jià)。
各地自然資源部門要結(jié)合規(guī)劃編制、用地管理、工程建設(shè)、監(jiān)測監(jiān)管等需要，有序開展地下空間開發(fā)利用狀況調(diào)查，查清現(xiàn)有地下建（構(gòu)）筑物位置、范圍、用途、權(quán)屬、建造時(shí)間等基本信息。加強(qiáng)城市地質(zhì)調(diào)查，查明城市地下資源和地質(zhì)環(huán)境基本情況，加強(qiáng)地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防控，健全地質(zhì)資料統(tǒng)一匯交和管理制度，為地下空間規(guī)劃、建設(shè)和管理提供決策依據(jù)。
（二）科學(xué)編制城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃。
開發(fā)利用地下空間，應(yīng)當(dāng)符合國土空間規(guī)劃要求。各地尤其是大中城市自然資源主管部門要會同人防等有關(guān)部門，依據(jù)國土空間總體規(guī)劃，因地制宜編制完善城市地下空間開發(fā)利用專項(xiàng)規(guī)劃，合理確定開發(fā)利用目標(biāo)與戰(zhàn)略，統(tǒng)籌安排各類地下設(shè)施和項(xiàng)目布局。城市中心區(qū)、交通樞紐、地鐵站點(diǎn)周邊等重點(diǎn)地區(qū)，要加強(qiáng)地上地下一體化綜合規(guī)劃，高效整合利用地下空間資源。詳細(xì)規(guī)劃要落實(shí)專項(xiàng)規(guī)劃相關(guān)要求，明確具體地塊的地下空間規(guī)劃管控要求。編制地下空間相關(guān)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)做好與人防、交通、市政、水利、應(yīng)急等規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接。
（三）加強(qiáng)城市地下空間復(fù)合利用。
地下空間要實(shí)現(xiàn)分層規(guī)劃和利用，優(yōu)先安排供水、排水、燃?xì)狻⒐╇姷仁姓A(chǔ)設(shè)施以及交通、人防、綜合防災(zāi)等公共服務(wù)和公益性設(shè)施，緊密結(jié)合軌道交通、新區(qū)開發(fā)、舊城改造和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重點(diǎn)工作開展。充分發(fā)揮城市軌道交通對地下空間開發(fā)的帶動(dòng)和促進(jìn)作用，加強(qiáng)站點(diǎn)地區(qū)的地上地下空間規(guī)劃整合，促進(jìn)“立體樞紐”建設(shè)和土地綜合開發(fā)。停車是城市地下空間的重要用途，各地要以加強(qiáng)地下停車設(shè)施建設(shè)為重要抓手，多措并舉加強(qiáng)城市停車治理，提高城市道路通行能力，著力改善步行、自行車出行環(huán)境。鼓勵(lì)結(jié)合廣場、學(xué)校操場、公交場站等公共設(shè)施建設(shè)地下公共停車場，推動(dòng)地上地下空間復(fù)合利用。
三、建立健全城市地下空間權(quán)屬管理制度
（一）規(guī)范城市地下空間建設(shè)用地使用權(quán)管理。
開發(fā)利用城市地下空間，應(yīng)當(dāng)依法取得地下空間建設(shè)用地使用權(quán)。各地可依據(jù)國土空間規(guī)劃設(shè)立地下空間建設(shè)用地使用權(quán)，并納入土地有償使用合同或劃撥決定書。新設(shè)立地下空間建設(shè)用地使用權(quán)，不得損害已經(jīng)設(shè)立的用益物權(quán)。因公共利益征收、征用地下建（構(gòu)）筑物和設(shè)施，或者提前收回地下空間建設(shè)用地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)依法給予公平合理補(bǔ)償。
（二）完善城市地下空間建設(shè)用地使用權(quán)有償使用制度。
地下空間建設(shè)用地使用權(quán)劃撥、出讓、租賃、作價(jià)出資（入股）等，均參照地表建設(shè)用地使用權(quán)資產(chǎn)配置相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。以劃撥方式設(shè)立地下空間建設(shè)用地使用權(quán)的，應(yīng)符合國家、省劃撥用地目錄的有關(guān)規(guī)定。規(guī)劃用途為經(jīng)營性的地下空間建設(shè)用地，以及其他同一用地有兩個(gè)及以上意向使用者的，依法采取招標(biāo)、拍賣、掛牌公開競價(jià)方式出讓使用權(quán)。鼓勵(lì)參照基準(zhǔn)地價(jià)、標(biāo)定地價(jià)和開發(fā)建設(shè)社會平均成本，探索建立分層設(shè)立地下空間建設(shè)用地使用權(quán)的公示價(jià)格體系。依法取得的地下空間建設(shè)用地使用權(quán)，在符合相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)定的前提下，可依法轉(zhuǎn)讓、出租和抵押。
（三）規(guī)范城市地下空間登記和權(quán)屬管理。
地下空間所涉建設(shè)用地使用權(quán)、建（構(gòu)）筑物所有權(quán)、地役權(quán)、抵押權(quán)以及其他不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利可依法辦理不動(dòng)產(chǎn)登記。結(jié)建項(xiàng)目的地下建（構(gòu)）筑物，可與其地表建設(shè)用地使用權(quán)一并辦理登記。單建項(xiàng)目的地下建（構(gòu)）筑物，可由建設(shè)單位申請單獨(dú)辦理登記。非人防設(shè)施的地下車庫（位）和地下商業(yè)、倉儲、交通、綜合管廊等經(jīng)依法批準(zhǔn)建設(shè)的地下建（構(gòu)）筑物，按照批準(zhǔn)的范圍可申請辦理登記，登記后可依法轉(zhuǎn)讓、出租和抵押。
四、規(guī)范城市地下空間建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)管理
（一）加強(qiáng)城市地下空間建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃管理。
開發(fā)利用地下空間，應(yīng)當(dāng)符合土地有償使用合同或劃撥決定書約定，依法辦理規(guī)劃和建設(shè)審批手續(xù)。任何單位和個(gè)人不得擅自開挖建筑底層地面，不得改變經(jīng)規(guī)劃審批確定的地下空間使用功能、層數(shù)和面積；確需改變的，在確保安全的情況下，應(yīng)當(dāng)經(jīng)自然資源主管部門審批。不符合詳細(xì)規(guī)劃的，自然資源主管部門不予批準(zhǔn)。
（二）促進(jìn)城市地下空間建設(shè)互聯(lián)互通。
鼓勵(lì)豎向分層立體綜合開發(fā)和橫向空間連通開發(fā)，提高地下空間整體利用效率。項(xiàng)目建設(shè)涉及地下連通工程的，地下空間建設(shè)用地使用權(quán)人和建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)依法履行地下連通義務(wù)，并確保連通工程符合相關(guān)規(guī)劃和規(guī)定要求。先建單位應(yīng)當(dāng)預(yù)留地下連通工程接口，后建單位應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)履行后續(xù)地下工程連通義務(wù)。鼓勵(lì)相鄰地塊的地下空間采取整體規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、系統(tǒng)運(yùn)營的方式，實(shí)現(xiàn)地下空間資源的優(yōu)化配置和高效利用。
（三）推動(dòng)人防工程建設(shè)與地下空間開發(fā)融合發(fā)展。
充分發(fā)揮人防部門特點(diǎn)，合力推動(dòng)地下空間開發(fā)利用。科學(xué)編制人防工程建設(shè)規(guī)劃，合理布局人防工程，切實(shí)提高人防工程綜合利用效率。制定出臺加強(qiáng)人防工程平戰(zhàn)結(jié)合、產(chǎn)權(quán)管理和維護(hù)使用等相關(guān)政策，著力破解人防工程產(chǎn)權(quán)不清、使用不便、收益不明等問題。進(jìn)一步明確新建民用建筑配建人防工程（防空地下室）的具體要求，著力簡化審批手續(xù)。規(guī)范人防工程易地建設(shè)費(fèi)的收取和使用，將其重點(diǎn)用于老舊小區(qū)地下公共停車場、地鐵綜合換乘中心、地下連通設(shè)施以及重點(diǎn)地下空間設(shè)施等公益性和民生人防工程項(xiàng)目建設(shè)。
五、完善城市地下空間開發(fā)利用管理
（一）加強(qiáng)城市地下空間的安全使用和監(jiān)管。
加強(qiáng)地下空間安全使用管理，地下空間不得設(shè)置居住、養(yǎng)老、幼教、醫(yī)療病房、物業(yè)服務(wù)用房等功能。地下商業(yè)、交通、管線、輸油（氣）管道、危險(xiǎn)品倉庫等地下空間利用，必須重視公共安全和環(huán)境安全，相應(yīng)行業(yè)主管部門應(yīng)做好安全監(jiān)管。按照“誰投資、誰受益、誰維護(hù)”的原則，地下空間使用權(quán)人作為安全使用的責(zé)任主體，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定建立健全安全管理隊(duì)伍和責(zé)任制度，做好地下空間及設(shè)施的日常管理、維護(hù)和更新，未經(jīng)批準(zhǔn)不得擅自改變地下空間使用功能。
（二）健全城市地下空間信息化支撐。
以業(yè)務(wù)融合、信息共享為導(dǎo)向，加強(qiáng)自然資源、不動(dòng)產(chǎn)登記、地下管線等已有信息化成果整合，統(tǒng)籌建設(shè)城市地下空間管理信息系統(tǒng)，積極推進(jìn)“二三維一體”的信息化管理模式。建立健全地下空間數(shù)據(jù)信息查詢平臺和更新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)地下空間地質(zhì)調(diào)查、規(guī)劃審批、土地供應(yīng)、確權(quán)登記、市場交易、安全監(jiān)管等數(shù)據(jù)資料共享和系統(tǒng)互聯(lián)互通。除涉及國家安全和軍事設(shè)施保護(hù)外，相關(guān)部門擁有、取得的地下空間信息，應(yīng)當(dāng)及時(shí)匯交至城市地下空間信息管理系統(tǒng)。
六、切實(shí)加強(qiáng)組織保障
（一）健全完善政策措施。
省自然資源廳、住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳、發(fā)展改革委、交通運(yùn)輸廳、水利廳、應(yīng)急廳、人防辦等有關(guān)部門要加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，加快相關(guān)地方性法規(guī)、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的制定和修訂，建立健全地下空間規(guī)劃、利用、建設(shè)和管理等相關(guān)制度和政策措施。各地要從自身實(shí)際出發(fā)，出臺鼓勵(lì)促進(jìn)地下空間開發(fā)利用的政策措施和相關(guān)配套細(xì)則，積極吸引社會資本參與各類地下空間開發(fā)建設(shè)。
（二）全面落實(shí)主體責(zé)任。
各市、縣（市、區(qū)）人民政府是地下空間開發(fā)利用工作的責(zé)任主體，要建立健全相應(yīng)的工作機(jī)制，制定具體工作計(jì)劃，分解具體工作任務(wù)，抓好各項(xiàng)工作落實(shí)。有條件的城市可以率先開展地方性立法試點(diǎn)工作，全面探索地下空間開發(fā)利用機(jī)制創(chuàng)新，建立健全地下空間有償使用、權(quán)屬登記和產(chǎn)權(quán)交易制度。
江蘇省人民政府辦公廳
2020年7月22日
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省政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)城市地下空間開發(fā)利用的指導(dǎo)意見（蘇政辦發(fā)〔2020〕58號）.pdf