安葬設施建設管理的實施意見
蘇民規〔2025〕1號
各設區市民政局、發展改革委、財政局、自然資源主管部門、市場監管局、林業局：
為統籌做好全省公墓、骨灰堂等安葬設施建設，提高安葬設施管理和服務水平，推動殯葬服務高質量發展，更好地滿足人民群眾“逝有所安”需求，根據《殯葬管理條例》《江蘇省殯葬管理條例》《江蘇省公墓管理辦法》等法規規章精神，結合我省實際，現就進一步加強和規范全省安葬設施建設管理提出如下實施意見。
一、總體要求和基本原則
（一）總體要求
以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實習近平總書記關于殯葬工作的重要指示批示精神和黨中央、國務院決策部署，堅持以人民為中心的發展思想，聚焦人民群眾殯葬方面的急愁難盼問題，將安葬設施建設與管理作為保障和改善民生的重要舉措，通過加強規劃、審批、建設、驗收、銷售、運營等全流程規范管理，提升安葬服務質量和管理水平，促進殯葬事業高質量發展。
（二）基本原則
堅持公益屬性，保障“逝有所安”。以滿足群眾基本安葬服務需求為著力點，強化殯葬行業公益屬性，促進基本殯葬服務公平可及，完善以政府提供基本公共服務為主體、市場提供延伸服務為補充的安葬設施服務體系，加大和優化服務供給，更好地滿足人民群眾多層次安葬服務需求。
堅持規劃引領，優化空間布局。科學規劃先行，堅持集約用地，合理測算需求供給規模，修編殯葬設施專項規劃，做好與國土空間總體規劃和詳細規劃的銜接，實現城鄉安葬設施供需適配。合理利用安葬設施存量空間，提高現有公益性安葬設施供給能力和水平。
堅持生態優先，倡導節地安葬。堅持以節約資源、保護環境為價值導向，推廣節地生態安葬方式，提高土地利用效率。優先建設公益性骨灰堂，提倡和鼓勵壁葬、草坪葬、花壇葬、樹葬等生態節地葬法，探索打造生態安葬紀念園，促進綠色生態與人文關懷深度融合。
二、主要任務
（一）科學規劃安葬設施布點
1．統籌規劃布局。各地民政部門應會同發展改革、自然資源、林業等部門，依據國土空間總體規劃，以設區市、縣（市）為基本單元，按照服務半徑合理、規模適度、功能適當、保障有力的要求，結合本行政區域人口及城鎮化發展趨勢，科學編制殯葬設施專項規劃，報本級人民政府批準。
2．把握規劃要領。殯葬設施專項規劃應遵循節約土地、保護環境、保障需求、方便群眾、公益優先的原則，統籌考慮當前和長遠、需求與供給、存量與增量、傳統與新風，因地制宜明確各類安葬設施的數量、規模和布點。公益性安葬設施規模按照服務區域人口數量滿足到2035年使用需求的原則確定。優先規劃公益性骨灰堂和節地生態安葬設施項目。對經營性公墓建設實行數量和面積雙重控制，原則上不再審批新增經營性公墓。
3．有序推進改擴建。對新建安葬設施選址困難的，要充分依托現有殯儀館、公墓建設骨灰堂或者改造提升既有骨灰寄存設施，拓展長期安葬功能。對農村公益性墓地（骨灰堂）及歷史形成的集中埋葬點，要結合新型城鎮化和鄉村全面振興進程，加強資源整合、改造提升，規范管理、優化服務，從源頭遏制散埋亂葬。
（二）完善安葬設施項目審批
1．依法使用土地。安葬設施建設應依法辦理建設用地審批和規劃許可手續。城鎮公益性安葬設施用地可采取劃撥方式提供國有建設用地使用權。自然資源部門要將已批復的專項規劃確定的公益性安葬設施用地統籌納入國土空間規劃“一張圖”，并在用地報批時做好用地計劃保障，確保合理用地需求保障到位。安葬設施建設占用土地，涉及農用地、未利用地轉為建設用地的，應當依據項目審批文件確定的建設內容，依法辦理轉用審批手續。鼓勵有條件的地方依照有關規定開展林地草地和公益性生態安葬地的復合利用試點。
2．明確審批主體。公益性安葬設施建設堅持政府主導、分級負責。公益性公墓根據服務逝者的區域范圍由縣（市、區）、設區的市民政部門審批。骨灰堂建設應當按照規定報縣級民政部門和設區市民政部門審批，并依法履行規劃、用地、建設等審批手續。需要為土葬習俗的少數民族居民建設遺體安葬設施的，按照有關規定辦理。
3．完善審批手續。申請建設安葬設施應向民政部門提交以下材料：項目申請書；可行性研究報告，包括符合規劃的證明文件、建設資金、用地和規模、服務機構和人員等；用地權屬及性質證明；規劃設計方案等。各級民政部門應嚴格按照審批條件進行審核，在批復各類安葬設施前，應征求自然資源、林業部門意見。符合條件的，依法予以批準；不符合條件的，書面通知申請單位并說明理由。
（三）加強安葬設施建設管理
1．強化主體設施建設要求。安葬設施建設應遵循節地生態的原則。安葬骨灰的單體墓位、合葬墓位的占地面積分別不超過0.5平方米、0.8平方米。除放置墓碑的基座外，墓位其他占地面積不得硬化。積極推行樹葬、花壇葬、草坪葬、壁葬、骨灰撒散等節地生態葬式葬法，新建安葬設施的生態安葬區域占地面積不低于30%。公益性公墓應當使用小型臥式墓碑。倡導經營性公墓使用臥式墓碑；經營性公墓使用豎式墓碑的，高度不得超出地面一米。公墓墓區建設應體現園林化特點，綠化覆蓋率達到50%以上，提倡先建園、后建墓，因地制宜、依山就勢建設墓位。骨灰堂格位單位建筑面積不超過0.25平方米，體現實用、經濟、美觀。骨灰堂每層骨灰安放格位數量應根據由下到上逐層遞減原則確定。骨灰堂建筑設計應符合《殯儀館建筑設計規范》（JGJ124），建設城鎮公益性公墓（骨灰堂）可參照《城市公益性公墓建設標準》（建標182-2017）執行。
2．推廣附屬設施建設標準。公益性安葬設施至少應包括骨灰安葬區、業務辦公區和公共服務區，有條件的地方應同時配建綠地、消防設施、停車場及必要的給排水、照明、通行道路等設施。“三區”設計應滿足日常需求，同時兼顧祭掃高峰使用要求，執行相關防火和安全規定，并符合安防疏散要求。
3．依法加強設施建設監管。安葬設施應嚴格按照審批文件和建設規劃要求進行建設，不得擅自變更建設內容。對于依法應當辦理施工許可證的，應當辦理施工許可證。安葬設施建設應委托具有相應資質的單位進行施工，并實行工程監理制度，確保工程質量符合相關標準。建設單位應定期向民政部門報告建設進度。
（四）嚴格安葬設施建設驗收
1．做好項目驗收。安葬設施建設完成后，建設單位組織設計、施工、監理等單位開展竣工驗收，竣工驗收通過后，應向審批的民政部門提出驗收申請。由審批的民政部門會同相關部門按照各自職責開展實地驗收。驗收工作應嚴格按照審批文件和建設規劃要求執行，確保項目符合相關標準。
2．完善驗收程序。申請單位向審批的民政部門提交驗收申請應提供以下材料：設計施工圖、項目竣工驗收合格報告、配套設施及管理措施、運營起始資金證明、管理單位和人員情況等相關材料。實地驗收核查過程中發現不符合要求的，應責令限期整改，建設單位需在民政部門規定的時間內完成整改，并重新申請驗收。未經竣工驗收、交付使用的安葬設施，不得開展安葬服務，不得預簽骨灰安葬合同。
（五）規范安葬設施銷售行為
1．規范服務對象。安葬設施運營管理單位應根據服務區域和服務對象范圍提供墓（格）位，提供墓（格）位時應憑死亡證明或者遺體火化證明辦理。對于逝者健在的配偶、高齡老人（80周歲及以上）、危重病人（醫療機構開具的病危通知書）等特殊人群，可憑相關證明預定墓（格）位自用。
2．嚴格合同管理。安葬設施運營管理單位應當與逝者喪事承辦人簽訂公墓（骨灰堂）安葬服務合同，推廣使用省民政部門公布的殯葬服務機構骨灰安葬服務合同示范文本。墓位使用期限不超過二十年，期滿需繼續使用的，應辦理續用手續。安葬設施運營管理單位應當建立墓（格）位銷售管理檔案，按照檔案主管部門相關規定執行，確保銷售信息完整、規范。
3．加強價格管理。強化安葬設施收費管理，實行政府定價或政府指導價的收費標準，由地方發展改革部門會同民政等部門在成本監審或成本調查的基礎上，按照非營利并兼顧居民承受能力的原則核定；實行市場調節價的收費標準，由相關經營單位按照實際成本和合理利潤自行確定，并履行相關報告程序。
（六）強化安葬設施運營管理
1．確定運營管理單位。公益性安葬設施要堅持“誰建設、誰管理”，由建設單位負責日常管理，也可在屬地民政部門指導下委托已有的殯葬服務機構負責服務管理。鼓勵鄉鎮政府采取與村委會共管、“村墓鎮管”、設置公益性崗位等多種形式，負責農村公益性安葬設施管理。經營性安葬設施由依法取得經營許可的單位或個人負責運營管理。
2．嚴格執行收費標準。運營管理單位應建立健全內部管理制度，嚴格執行收費標準，不得擅自增加收費項目或提高收費標準。運營管理單位應在服務場所醒目位置公示安葬設施設立憑證、公墓性質及服務區域、服務項目、收費標準和依據、辦事流程、服務規范、監督電話等內容，推行價格網上集中公示，推動殯葬領域價格收費陽光化、透明化。
3．加強日常維護管理。運營管理單位應定期對安葬設施進行維護和保養，確保設施完好、環境整潔；建立健全安全管理制度，加強防火、防盜、防災、防水等措施，確保安葬設施和群眾祭掃活動的安全；加強環境保護，采取有效措施減少環境污染。運營管理單位應提供文明便捷的祭掃服務，倡導文明、低碳、綠色祭掃，推廣集體共祭、敬獻鮮花、網上祭掃等方式。引導群眾遵守管理規定，不從事封建迷信活動，不在非規定區域焚燒祭品、燃放煙花爆竹。經營性安葬設施的運營管理單位應提取墓葬費的5%建立維護基金，實行專賬管理，在當地民政部門的監督下專門用于墓（格）位的維護和管理。
4．落實閉園管理要求。對已無可用空間建設墓（格）位提供安葬服務的設施，運營管理單位應將閉園信息主動向社會公開，方便群眾知曉，接受社會監督。閉園管理期間，運營管理單位應合理安排人員力量，保證設施內環境整潔、設施設備運轉正常，滿足群眾祭掃需求。對因違規占地納入封閉管理的安葬設施，運營管理單位要嚴格落實相關部門監管要求，嚴禁新增違法建設行為；各地民政、自然資源、林業部門應按照依法依規、實事求是、一案一策原則，統籌解決群眾合理安葬需求。
5．落實年度報告制度。安葬設施運營管理單位應當每年向審批或者所屬的民政部門報送年度工作報告、財務審計報告，接受監督檢查。年度工作報告應當包括審批登記信息、殯葬服務和收費情況、墓（格）位銷售情況、履行社會責任情況、安全生產、接受獎懲等情況等主要內容（參考文本見附件1）。上一級民政部門可以通過抽查年度工作報告、財務審計報告的方式，對殯葬服務運營管理單位實施監督檢查。
三、保障措施
（一）加強組織領導。各地要建立健全多部門齊抓共管的工作機制，結合實際制定工作方案，明確責任分工，完善政策措施，協同做好規劃編制、審批驗收、日常監管等工作。要加大資金統籌力度，通過財政補助、中央預算內投資、專項債券、福彩公益金等多渠道籌措解決項目建設所需資金，確保公益性安葬設施供給與群眾基本殯葬服務需求相匹配、與殯葬事業發展要求相適應。要落實相關優惠收費及獎補政策，有條件的地區可適當擴大惠民范圍和惠民內容。嚴格落實屬地責任，加強風險研判和應對。
（二）落實部門責任。民政部門負責安葬設施建設和管理的統籌協調、指導監督工作，會同有關部門做好殯葬設施專項規劃的編制及組織實施工作，依法實施殯葬行業監管。財政部門負責落實殯葬事業經費保障，加強資金管理和績效評價；自然資源部門負責做好國土空間規劃管理和安葬設施建設用地保障，優先保障公益性安葬設施合理用地需求；林業部門要加強林地草地與公益性生態安葬地復合利用的指導；市場監管部門負責安葬服務市場秩序監管，依法查處價格違法、違規收費、壟斷等違法違規行為。
（三）強化監督管理。民政部門要會同相關部門建立健全綜合監管和聯合執法機制，加強對安葬設施建設管理工作的全過程監管。完善年度檢查制度和“雙隨機、一公開”監管機制，年度檢查要重點圍繞審批手續、項目建設、運營管理、服務品質等方面，具體標準可在《江蘇省安葬設施年檢工作參考要素》（見附件2）的基礎上展開，依法督促糾正安葬設施內超面積建設墓（格）位、違規提供墓（格）位等行為。
本實施意見自2025年11月16日起施行，有效期至2030年11月15日。
附件：1．安葬設施運營管理單位年度報告參考文本
2．江蘇省安葬設施年檢工作參考要素
江蘇省民政廳
江蘇省發展和改革委員會
江蘇省自然資源廳
江蘇省財政廳
江蘇省市場監管局
江蘇省林業局
2025年10月16日
（附件詳見PDF版公報）
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江蘇省民政廳等6部門關于進一步加強和規范安葬設施建設管理的實施意見（蘇民規〔2025〕1號）.pdf